ضرورت توجه نهادهای دولتی، نهادهای عمومی غیر دولتی و نهادهای خصوصی به معلولان، موضوع تازه ای نبوده و از سالهای دور مورد توجه برخی کارشناسان و فعالان حوزه معلولان بود. لزوم برخورداری قشر معلول از حقوق ویژه، در درجه اول اهمیت مباحث کارشناسان قرار داشت و ضرورت نیل به مجموعه مدونی از حقوق ویژه افراد معلول، آن دسته از فعالان صاحب دغدغه و نمایندگان پیگیر در مجلس شورای اسلامی را بر آن داشت تا اقدام به تدوین مجموعه منسجمی تحت عنوان «حقوق ویژه افراد معلول» کنند. ماحصل آن اقدامات، تصویب قانون 16 ماده ای «حمایت از حقوق معلولان» در سال 1383 در مجلس ششم شورای اسلامی شد. اما بعد از گذشت چند سال، مسائلی مثل میزان نظارت بر اجرای قانون و لحاظ کردن موارد مغفول مانده، مسئولان و برخی کارشناسان را به امر بازنگری آن قانون واداشت. حاصل فرایند مباحث و جلسات متعددی که برگزار گردید، تدوین مجموعه ای از مواد تحت عنوان «برنامه جامع حمایت از حقوق معلولان» شد که مقرر گردید این مجموعه در قالب لایحه ای از سوی دولت یازدهم به مجلس ارائه شود تا تحت بررسی نمایندگان مجلس قرار بگیرد. نکته جالب توجه و در عین حال قابل بحث، روند چگونگی تدوین برنامه جامع حمایت از حقوق معلولان است. به نظر میرسد طرح شفاف مباحث مطروحه در جلسات بازنگری قانون جامع و بیان نکات ناگفته پیرامون فرایند تدوین برنامه جامع، برای تنویر افکار جامعه هدف، مفید باشد. به همین بهانه، گفتگوی مفصلی با سهیل معینی، مدیر عامل شبکه تشکلهای نابینایان و کمبینایان کشور و مدیر عامل انجمن باور که به عنوان یکی از نمایندگان نهادهای غیر دولتی در طرح بازنگری قانون جامع حمایت از حقوق معلولان از صفر تا 100 حضور داشته، انجام دادیم.

* به عنوان سرآغاز گفتگو، اشاره ای به ضرورت بازنگری قانون جامعه حمایت از حقوق معلولان داشته باشید. – بعد از اینکه قانون در سال 83 به تصویب مجلس ششم رسید، پس از چند سال به این فکر افتادیم روند پیشبرد اجرای قانون را بررسی کنیم. در این بررسی به اشکالاتی برخوردیم که بخشی از آن اشکالات به متن قانون باز میگشت. بارها این مسأله را با دوستانی که نگاه حقوقی داشتند مطرح کردیم. حقیقت این است که متن قانون جامعه به صورت طرح قانونی در مجلس تصویب شد. طرحهای قانونی برخلاف لوایح، نمیتوانند بار مالی بر دولت تحمیل کنند. به هر حال باید این قانون از فیلتر تأیید شورای نگهبان هم میگذشت. یکی از مهمترین اصول تأیید مصوبات مجلس از سوی شورای نگهبان، عدم مغایرت با شرع و همچنین عدم مغایرت با اصل 75 قانون اساسی بود که بنا بر اصل 75 قانون اساسی، نباید طرحهای مصوب مجلس بار مالی بر دولت تحمیل کنند. طبعاً در تنظیم متن قانون این نکته لحاظ شد که بار مالی بر دولت تحمیل نشود تا مورد تأیید شورای نگهبان گردد. خب موادی که ابعاد رفاه اجتماعی معلولان را پوشش میدادند، طبعاً باری مالی داشتند، به همین علت یا حذف شدند یا به گونه ای نگاشته شدند که مستقیم بار مالی بر دولت تحمیل نکنند. این یکی از نقایص قانون بود. نقیصه دیگر قانون، همان ماده 16 معروف بود که اجرای قانون را منوط به وجود بودجه میکرد. علاوه بر اینها، فقدان نظارت نقیصه و ضعف دیگر قانون بود.

یکی از وظایف دوگانه مجلس در کنار امر قانونگزاری، نظارت بر حسن اجرای قوانین است. انتظار میرفت در طول این یازده سال مجلس بر اجرای این قانون نظارت دقیق داشته باشد که به هر دلیل، این نظارت ضعیف بود. در نتیجه تلاش بر این شد تا در متن اصلاحیه قانون، نهاد نظارتی دیده شود. این موارد، نقایص و ضعفهای درونی قانون محسوب میشدند، اما اشکالات دیگری هم وجود داشت. مثلاً برخی مواد قانون به دلیل تحولات قانونی و اداری در کشور از درجه اعتبار ساقط شده بودند. به عنوان نمونه، آنجا که در موضوع مسکن مقرر شده بود 10 درصد مسکنهای اجاره به شرط تملیک باید به معلولان اختصاص یابد، دیگر قابل اجرا نبود یا در بحث استخدامها مقرر شده بود 60 درصد پست اپراتوری تلفنها باید شامل معلولان شود که این سیستمها دسخوش تحولات اداری و قانونی قرار گرفته بودند. بنابر این باید متن قانون مورد بازنگری قرار میگرفت. ضمن اینکه برخی موارد مثل مسائل مربوط به تأمین اجتماعی در قانون لحاظ نشده بودند و باید به هر شکل در قانون گنجانده میشدند. مجموعه این جمعبندیها پس از 8-9 سال اجرای قانون در یک طیف زمانی یکی دو ساله این نتیجه را به دست داد که بهتر است قانون جامع حمایت از حقوق معلولان مورد بازنگری قرار گرفته و تقویت شود و نقایص قانون از نظر محتوایی، اجرایی و تطبیق با شرایط زمان حل گردد. با توجه به اینکه دولتی و همچنین غیر دولتیها متقاعد به بحث بازنگری شده بودند، نوعی همگرایی و وفاق به منظور بازنگری قانون شکل گرفت و همین اتفاق، جرقه شروع روند بازنگری را زد.

کمیته بازنگری با چه ساختاری تشکیل شد؟

– وقتی ضرورت بازنگری احساس شد و مقرر شد که امر بررسی و بازنگری قانون به شکل جدی انجام شود، مسئولان دولتی وقت در مصاحبه های مختلف اعلام کردند که قانون جامع در حال بازنگریست و از سوی دیگر مجلس فشار آورد که هرچه زودتر کار بازنگری انجام شود. پیرو این زمینه ها سازمان بهزیستی به ماجرا ورود پیدا کرد و قرار شد تا کمیته ای تشکیل شود. در اینجا لازم میدانم به عنوان یک فعال غیر دولتی به طور شفاف اظهار کنم که متأسفانه برخی از مسئولان دولتی به دلایلی نظیر جایگاه، موقعیت یا صندلی با مقتضیاتی مواجه میشوند که با واقعیت برخی مسائل فاصله دارند از جمله همین قانون جامع حمایت از معلولان. این قانون موضوع لوکس و ویترینی نیست، زندگی بسیاری از معلولان در گرو این قانون است و عملاً رابطه مستقیم با زندگی افراد معلول دارد. منظورم این نیست که همه مشکلات را باید در قانون جستجو کرد، مشکل اساسی در اجرای قانون است، اما برخی مشکلات هم به ضعفهای قانون باز میگردد. بنابر این، قانون جامع برای ما جنبه حیات و ممات دارد، دغدغه ما در اینجا متفاوت از دیگران است. متأسفانه برخی مسئولان دولتی در آن مقطع نگاه تبلیغاتی کردند و در مصاحبه ها اعلام کردند که این قانون ظرف شش ماه بازنگری میشود. حال آنکه این امر ناممکن است! شما هنوز زیرساختهای اصلاح قانون را تدارک ندیده اید! ببینید قانونگذاری امر ساده ای نیست؛ حتی در مجلس هم که نهاد رسمی قانونگذاریست، تصویب یک قانون مراحل متعددی را طی میکند؛ نخست در قالب یک طرح به کمیسیون فرعی میرود و بعد از آن به کمیسیون اصلی، سپس به کمیسیون تلفیق فرستاده میشود و پس از طی کردن این مراحل به صحن علنی میرود و در آنجا رأی گیری صورت میگیرد و بعضاً اشکالاتی وارد میشود و مجدداً برای اصلاح به کمیسیون اصلی ارجاع میشود، یک روند منسجمیست که باید هم این گونه باشد. قانون متن ساده ای نیست که هر لحظه تغییر کند، آثار جدی حقوقی بر آن وارد میشود و بر زندگی میلیونها نفر تأثیر میگذارد.

وقتی از سوی سازمان بهزیستی برای حضور در طرح بازنگری دعوت شدیم، از ما خواستند که به سرعت پیشنویسی آماده کنیم تا به عنوان خوراک در اختیار رئیس وقت سازمان قرار بگیرد، سپس مدتزمان لازم و منطقی برای روند بازنگری را در اختیارمان بگذارند. این عوامل باعث شد که ظرف یکی دو هفته به طور ضرب الاجل کار را انجام دهیم و باید اذعان کنم که بسیار غیر کارشناسی صورت گرفت، فقط خود ما غیر دولتی مجبور شدیم این کار را انجام دهیم، چون میخواستیم مدتزمان واقعی که حد اقل بین شش ماه تا یک سال در نظر گرفته بودیم و تقاضا کرده بودیم را در اختیارمان قرار دهند.

در هر حال پیشنویس ابتدایی که با پیشنویس واقعی خیلی فاصله داشت، تنظیم شد و قرار شد بعد از آن، کار بازنگری در سطح بالاتری در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادامه یابد، چون وزارتخانه مادر این حوزه بود و قرار بود متن قانون در سطح کلان بررسی شود. در این مرحله وزارت تعاون از انجیو های معلولان دعوت کرد تا نظرهای خود در خصوص بررسی و اصلاح قانون جامع را بیان کنند که این مباحث طی سه تا پنج جلسه مطرح شد که تخمیناً با حضور 30 انجیو صورت گرفت که ماحصل این جلسات، تدوین یک پیشنویس شد. این را برای آن عده میگویم که اظهار کرده بودند که ها در این طرح نقشی نداشتند، اتفاقاً ngo انجیو ها نقش داشتند و این بی انصافیست که بخواهیم نقش آنها را منکر شویم؛ منتها یکی از اصلیترین فعالیتهای ها در دنیا، مشارکت کارشناسانه در بررسی و تدوین قوانین مربوط به معلولان است که الزاماً بسیاری از ngo انجیو های ما در ایران از عهده این کار بر نمیآیند. من این نکته را بارها گفته ام و متأسفانه بسیاری از همین  ها دلخور شده و این نکته را بر نتافته اند.

چرا من بر این موضوع تأکید میکنم؟

ببینید اظهار نظر درباره اینکه مثلاً مستمری 52 هزار تومانی برای اداره زندگی یک معلول کافی نیست، نیاز به بررسی کارشناسی ندارد و هر کسی اعم از نوجوان و بزرگسال بر این نکته واقف است، اما بحث چگونگی تخصیص مبلغ قابل قبول به عنوان مستمری بر اساس درآمدهای دولت و تأمین بودجه محتاج مباحث کارشناسیست و هر کس به اعتبار اینکه مدیر یک انجمن یا انجیو است، نمیتواند به سادگی در این کار مشارکت کارشناسانه داشته باشد. البته نمیتوانم بگویم که همه اظهار نظرهای انجیو ها در آن مرحله غیر کارشناسی بود، اتفاقاً برخی اظهار نظرها رگه هایی کارشناسی شده ای داشتند، منتها انسجام لازم در تدوین متن پیشنویس را نداشتند. به اصطلاح پایه را میداد، اما اینکه چه سمت وسویی داشته باشد دیده نمیشد. تشخیص این هم بر عهده ما نبود، خود وزارتخانه با استفاده از کارشناسانی که داشت تصمیم گرفت اظهار نظرهای انجیو ها را دریافت کند و در مرحله بعدی به شکل تخصصی، نظرهای دریافتی به قول معروف چکشکاری شده و فرم و قالب حقوقی بگیرد. در نتیجه قرار شد کمیته ای فشرده و تخصصی برای انجام این مرحله تشکیل شود.

از ساختار تشکیل کمیته تخصصی گفتید، بد نیست اشاره ای به ترکیب این کمیته کنید.

– وقتی مقرر شد که کمیته ای تخصصی و فشرده بحث بازنگری را پیگیری کند، عملاً این کمیته با حضور عده ای از مدیران وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مدیران و کارشناسان سازمان بهزیستی از بخش دولتی تشکیل شد و از بخش غیر دولتی من و آقای صابری، عضو شورای اسلامی شهر تهران برای حضور در این کمیته دعوت شدیم. البته علت این دعوت، میزان سوابق کار ما در حیطه معلولان و نقشی که در تنظیم پیشنویس قانون داشتیم، بود. علاوه بر این، خود من در سالهای بعد از تصویب قانون جامع حمایت از معلولان به مدت یک سال و نیم تا دو سال، مشاور وزیر کار بودم. به نظرم این اتفاق، مایه فخر و مباحات ما و جامعه نابینایان است که نمایندگان بخش غیر دولتی کمیته تخصصی، از بین نابینایان انتخاب  شده اند. به جز من و آقای صابری، آقای دکتر شهبازی که کارشناس حقوقی و یکی از کارشناسان جانباز مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی است نیز به این کمیته دعوت شد؛ البته در یکی از جلسات آقای محمودنژاد از انجمن دفاع از حقوق معلولان حضور داشت، ولی حضور او محدود به همان جلسه بود.

مجموعاً روند بررسی و بازنگری قانون از آغاز تا پایان از نظر بازه زمانی طی چه مدت زمانی انجام شد؟

– جلساتی اولیه که با حضور انجیو ها تشکیل میشد، به فاصله هر یک یا دو هفته طی سه تا پنج جلسه انجام شد، اما بعد از آن تا تشکیل کمیته کمی فاصله افتاد. در این مرحله هم مثل آغاز کار، برخی مسائل بیرونی بر روند بررسی تأثیر گذاشت. صحبت ما مربوط به سال 90 و آغاز کار کمیته در سال 91 است. دولت وقت اصرار بسیار داشت که کار به هر شکل پیگیری شده و حصول نتیجه شود تا قانون در دولت دهم به تصویب برسد. بنابر این فشار بسیار وارد شد و به رغم درخواست ما مبنی بر اختصاص زمانی معادل یک سال، اعلام شد که تنها فرصتی که در اختیار ما گذاشته شده فقط شش ماه است و باید کار بازنگری تا شهریور و مهر 91 به پایان برسد. ما دو راه در پیش رو داشتیم؛ نخست با این رویکرد که کار ما اصلاحیه و بازنگری قانون است و اگر بنا باشد هم اصلاحیه انجام شود و هم بازنگری صورت گیرد، مقتضیات خاص خود را میطلبید. دوم، نوشتن قانون از نو و باز بودن دست ما برای نوشتن قانون که این امر هم مقتضیات ویژه خودش را داشت.

طبعاً اجماع بر راه نخست صورت گرفت و بنا شد پایه قانون جامع باشد و کار اصلاحیه و بهینه سازی بر آن صورت بگیرد. طبیعتاً اگر دست ما باز و فرصت کافی میبود، امکان بازنویسی و تنظیم قانون از نو فراهم میشد و موارد مغفول مانده بیشتری مد نظر قرار میگرفت. طبعاً باید کار پایه به پایه و بر اساس مواد قانون جامع انجام میشد و روال هم به طریق اولی، بر این مبنا گذاشته شد. در هر جلسه مسئولان مربوط به حوزه های هر ماده دعوت میشدند تا کار بررسی با حضور آنها صورت بگیرد. واقعیت این است که متأسفانه همین روند به خوبی انجام نگرفت؛ مسئولان برای حضور در جلسات کم توجهی میکردند، برای حضور فلان مسئول باید نامه نگاریهای فراوان صورت میگرفت، برخی مسئولان به جای اینکه خودشان حضور داشته باشند، معاون خود را میفرستادند، معاون نمیآمد شخصی در حد یک کارشناس فرستاده میشد و… همین برخورد آن مسئولان بعدها کار دست ما داد. زمانی که مسئول ذیربط در جلسه حاضر نمیشد و یک کارشناس را میفرستاد، به هر حال کار بررسی و اصلاحیه انجام میشد، اما زمانی که بحث به کمیسیون تخصصی دولت فرستاده شد، در آن مقطع بود که نماینده بالاتر فلان وزارتخانه یا سازمان اصل قضیه را زیر سؤال میبرد.

با همه این مشکلات کار ادامه پیدا کرد و در نهایت در 28 اسفند 91 متن نهایی نوشته شد. خوب یادم هست که وقتی در همان 28 و 29 اسفند متن نهایی بررسی میشد تا در اختیار وزارتخانه قرار بگیرد، دولت تعجیل داشت تا قبل از پایان سال حرف و حدیث باقیمانده ای نباشد و متن نهایی در اختیار وزارتخانه باشد تا بعد از تعطیلات نوروز 92 و آغاز هفته کاری جدید، کار بررسی و ارائه به مجلس انجام شود، چون هدف اصلی دولت این بود که قانون در زمان دولت دهم تصویب شود. اما حوادث بیرونی که قبلاً اشاره کردم، در این مقطع بر کار ما تأثیر گذاشت. وقتی مشخص شد که نماینده دولت دهم برای شرکت در انتخابات ریاست جمهوری رد صلاحیت شد، و خبری قطعی این موضوع در اردیبهشت 92 اعلام شد، تمام آن فشارها برداشته شد و کلاً قضیه از سوی دولت رها شد.

* برداشته شدن فشارها از سوی دولت چه تبعاتی در پی داشت؟

– برداشتن فشارها فی النفسه ایجاد مشکل نکرد؛ مشکل این بود که اگر ما میدانستیم چنین مدتزمانی در اختیارمان قرار خواهد گرفت، این زمان را میخریدیم و بسیار پخته تر عمل میکردیم  و از نمایندگان بلندپایه تر دولت در روند اصلاحیه بهره میگرفتیم. این تبعات متأثر از انگیزه های سیاسی بود که بر یک اتفاق غیر سیاسی و کاملاً حقوقی تحمیل شد. هدفم از بیان این مطالب، تنویر افکار دوستان معلول به ویژه نابینایان است تا بدانند قانون در چه فضایی اصلاح و بازنگری شد.

* پس از اینکه شما متن نهایی قانون را تسلیم وزارت تعاون کردید، کار وارد چه مرحله ای شد؟

– وقتی متن قانون آماده شد، به کمیسیون تخصصی در دولت فرستاده شد. در تدوین لوایح دولتی نیز، روال مثل طرحهای مجلس است؛ یعنی کمیسیونی تخصصی برای بررسی تشکیل میشود و وزارتخانه ای که موضوع آن قانون است با استفاده از کارشناسان حقوقی و نمایندگان خود و وزارتخانه هایی که در موضوع مواد قانون ذیربط هستند و همچنین کارشناسان حقوقی نهاد ریاست جمهوری، مواد تدوین شده را چکشکاری کرده و آماده میکنند تا به کمیسیون اجتماعی دولت فرستاده شود. خوشحالم که با افتخار اظهار کنم که حضور نمایندگان نابینای بخش غیر دولتی در کمیسیون تخصصی دولت، یکی از معدود اتفاقاتی بود که رخ داد. من و آقای صابری –البته آقای صابری به علت مشغله های زیاد در شورای شهر در بسیاری از جلسات نمیتوانست حاضر شود.

در کنار دوستان دولتی، کار را به شکل کاملاً چالشی پیش بردیم. از آنجا که هدف اصلی ما دفاع از حقوق معلولان بود، در موارد زیادی با مباحث چالش بر انگیزی با دوستان دولتی مواجه بودیم؛ البته بعدها همان دوستان اذعان داشتند که وجود آن چالشها لازم بود. اما باید با تأسف اظهار کنم که سازمان بهزیستی در آن مقطع مثل لشکر شکست خورده عمل کرد. رئیس وقت سازمان که اصلاً در جلسات حضور نداشت، معاون توانبخشی آقای سخنگویی هم شاید در دو جلسه حاضر شد. این روال غیر متعهدانه باعث شد که یک بار دبیر کمیسیون کتباً به آقای هاشمی اعتراض کند. واقعاً جای گله از آقای هاشمیست که چرا به تعهدات خود به عنوان سازمان دولتی پابند نبود. به هر حال انتخابات ریاست جمهوری برگزار شد و طبعاً تا زمانی که دولتی جدید کابینه را تحویل بگیرد زمانی صرف شد، دبیر اولیه کمیسیون تغییر کرد و دبیر جدید با روندی تازه اما بدون هیچ فشاری کار را ادامه داد، کارشناسان جدید نظرهای خاص خود را داشتند و در نهایت، با تمام مقتضیاتی که بر قانون بار شد، متن نهایی با تغییراتی آماده شد.

این نکته را لازم میدانم بیان کنم که کمیسیونها محل چالشند. در واقع در کمیسیونها بده بستان صورت میگیرد، در یک جا مجبور میشوی کوتاه بیایی تا در جای دیگر بتوانی از موارد مهمتری دفاع کنی، به هر حال آنچه در کمیسیون آماده و نهایی میشود، قطعاً با آنچه که به شکل اولیه ارائه شده تفاوت دارد. بر همین اساس، برخی مواد که ما ارائه کرده بودیم، در متن نهایی حذف شدند. در کل آنچه آماده شد، اکثریت موادی بود که ما ارائه کرده بودیم، اما برخی مواد با دگرگونی مواجه شدند. خب متن نهایی آماده شد و به کمیسیون اجتماعی فرستاده شد که در آنجا تشکلها و کارشناسان دخل و تصرف نداشتند و جلسه در حد وزرا بود و با شتاب بیشتری پیش میرفت. در آن مرحله هم تلفاتی داشتیم، اما آنچه به عنوان متن اولیه بهکمیسیون اجتماعی ارسال شده بود، متنی شامل 66 ماده بود. در نهایت در 10 خرداد متن نهایی تصویب شد، اما اتفاقاتی افتاد. نخست اینکه از همان 66 ماده اولیه چند ماده حذف شد و دومین اتفاق، دو پاره شدن متن بود. استدلال دولت این بود که موادی که در اختیار خودش است و میتواند جزو مصوبات داخلی دولت قرار داده و به سازمانها و نهادهای ذیربط ابلاغ کند را نباید به مجلس احاله کند. در واقع موادی در قالب لایحه به مجلس احاله میشود که الزاماً جزو اختیارات دولت نیست و محتاج تأیید مجلس است یا مجلس به طور غیر مستقیم بر آن تأثیر دارد؛ مثلاً موادی که دارای بار مالی هستند، حتماً باید در مجلس به تصویب برسند. بر این اساس، آنچه در دولت تصویب شد، «برنامه جامع حمایت از حقوق معلولان» عنوان گرفت که شامل دو بخش است: مصوبات داخلی دولت شامل 28 ماده و لایحه ای که باید به مجلس ارائه شود که شامل 25 ماده است.

(توجه: 1- خوانندگان عزیز میتوانند مشروح صحبتهای آقای معینی را در قالب فایل صوتی از
وبسایت روزنامه ایران سپیددانلود کرده و گوش کنند.
2- خوانندگانی که درباره جزئیات قانون و مسائل مربوط به آن سؤالی دارند، میتوانند سؤالات خود را با دفتر تحریریه ایران سپید «آقای سرایی» در میان بگذارند. مجموع این سؤالات در اختیار آقای معینی جهت پاسخگویی قرار میگیرند.